|
DOI: 10.7256/2306-9945.2022.3.38474
EDN: GDCZCQ
Дата направления статьи в редакцию:
14-07-2022
Дата публикации:
21-07-2022
Аннотация:
Статья посвящена анализу механизмов, с помощью которых субъекты Российской Федерации могут влиять на государственную миграционную политику, исходя из потребностей региональных рынков труда. Рассмотрены имеющиеся на сегодняшний день основные возможности регионов для корректировки решений федерального центра в сфере регулирования потоков трудовой миграции, их институционально-правовые основания. В качестве источниковой базы использован массив документов стратегического планирования, нормативных правовых актов, распорядительных документов органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации за период 2000-2022 гг. Дано новое определение понятия «государственная политика в сфере регулирования трудовой иммиграции». Показано, что, несмотря на известную проблему с отсутствием четкого разграничения полномочий и ответственности федеральных и региональных органов государственной власти в сфере миграционной политики, субъекты РФ имеют ряд возможностей участвовать не только в реализации государственной миграционной политики, но и в ее регулировании с целью учета потребностей регионального рынка труда. Сделан вывод, что, несмотря на механизмы учёта особенностей региональных рынков труда, ключевым управляющим параметром иммиграционной политики регионов является показатель уровня социальной напряженности на рынке труда. Для поддержания параметров, установленных федеральным центром, субъекты РФ вынуждены в условиях быстро меняющейся экономической ситуации оперативно манипулировать допусками / запретами на привлечение иностранных работников, что снижает предсказуемость и стабильность их миграционной политики.
Ключевые слова:
Миграционная политика, Регулирование миграции, Миграционный поток, Иностранный гражданин, Рынок труда, Субъект Российской Федерации, Разграничение предметов ведения, Субсидиарность, Рабочая виза, Патент
Abstract: The authors aims to analyze the mechanisms used by the Russian federal subjects for affecting the national migration policy based on the regional labor markets' needs. The authors examined the main opportunities of the regions, available to date, for adjusting the decisions of the federal government in the regulating labor migration flows as well as their institutional and legal foundations. The source base of research is an array of strategic planning documents, regulatory legal acts, administrative documents of public authorities of the Russian Federation and subjects of the Russian Federation for the period of 2000-2022. The authors present a new definition of the concept of "state policy in the labor immigration regulations". Despite the well-known problem of the lack of a clear delineation of the powers and responsibilities of federal and regional public authorities in migration policy, the regions of the Russian Federation have a number of opportunities to participate both in the implementation of state migration policy and in its regulation for answering the demands of regional labor markets. Authors concluded, despite the peculiarities of regional labor markets, the key control parameter of the regional migration policy is the indicator of the level of social tensions on the labor market. In order to meet the key performance indicators established by the federal center, the subjects of the Russian Federation have to manipulate admissions/prohibitions on attracting foreign labor, responding to rapid economic changes. This makes regional migration policy unpredictable and unstable.
Keywords: Migration policy, Migration regulation, Migration flow, Foreign citizen, Labor market, Subject of the Russian Federation, Delineation of jurisdiction, Subsidiarity, Work visa, Patent
Введение
В нормативных правовых актах Российской Федерации, а также документах стратегического планирования, лежащих в основе государственной миграционной политики, сформулированы принципы, цель, задачи и место миграционной политики в системе государственной политики в целом, но не дано юридическое определение этого понятия.
В зависимости от дисциплинарной принадлежности и используемых теоретико-методологических оснований, авторы по-разному определяют суть и содержание миграционной политики – от узко утилитарного подхода (например, «заявления правительства о том, что оно намерено делать или не делать (включая законы, постановления, решения или распоряжения) в отношении отбора, приема, поселения и депортации иностранных граждан, проживающих в стране» [1]) до крайне масштабного, комплексного видения, согласно которому миграционная политика «должна охватывать все сферы жизнедеятельности» [2, с.51]. Это разнообразие ведёт к тому, что определения, модели, индикаторы миграционной политики и её отдельных направлений сами становятся предметом систематизации и научного анализа [3-9].
В контексте задач данной статьи (анализ механизмов корректировки государственной миграционной политики с учетом потребностей рынка труда), целесообразно говорить о государственной политике в сфере регулирования трудовой иммиграции, которую можно определить как систему мер регулирующего воздействия (инструментальный подход), нацеленных на обеспечение национальной экономики трудовыми ресурсами путем привлечения иностранных граждан в условиях временной невозможности решить указанную проблему за счет механизмов естественного воспроизводства населения.
Государственная политика в сфере регулирования трудовой иммиграции системно связана с состоянием и запросами рынка труда. Управление потоками иностранной рабочей силы с учетом потребностей развития национальной экономики – нетривиальная задача, особенно для стран со сложным государственно-территориальным устройством и значительными различиями в региональных рынках труда [10-18].
Согласно Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019 - 2025 годы, государство считает, что «основным источником восполнения населения Российской Федерации и обеспечения национальной экономики трудовыми ресурсами должно оставаться его естественное воспроизводство», и видит в миграционной политике лишь вспомогательное средство «для решения демографических проблем и связанных с ними экономических проблем». В таком ракурсе миграционная политика должна быть направлена на «создание благоприятного режима для добровольного переселения в Россию лиц (в том числе покинувших ее), которые способны органично включиться в систему позитивных социальных связей и стать полноправными членами российского общества» (цит. по.: Указ Президента Российской Федерации от 31 октября 2018 г. № 622 «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019 - 2025 годы» // СЗ РФ, 2018. № 45. Ст. 6917).
Механизмы, позволяющие корректировать государственную политику в сфере миграции, представляют собой комплекс различных институтов, правовых актов и процедур. Они действуют на разных уровнях – от стратегического (включая целеполагание, прогнозирование, планирование и программирование) до операционного (текущие уточнения в целях повышения эффективности реализации поставленных задач).
В рамках настоящей статьи речь идет об учете потребностей рынка труда, которые различаются в зависимости от особенностей субъектов Российской Федерации, а потому основное внимание уделяется «региональному разрезу» - механизмам, обеспечивающим обратную связь между конкретными потребностями регионов в трудовых ресурсах и регулирующими воздействиями федерального центра.
Проблема разграничения полномочий
Миграционные процессы, миграционная политика являются сферой, равно важной для федерального уровня государственной власти и для субъектов Российской Федерации.
Сложный комплекс вопросов, связанных с регулированием миграционных потоков; защитой прав и свобод граждан, законно находящихся на территории Российской Федерации; стимулированием привлечения зарубежных работников в интересах развития национальной экономики; обеспечением правопорядка и общественной безопасности, содействием социально-культурной интеграции мигрантов и другими аспектами, предполагает систематическое взаимодействие федеральных и региональных органов государственной власти с четким разграничением полномочий и ответственности.
Однако в Конституции Российской Федерации эта сфера прямо не упоминается. Она не указана ни в предметах исключительного ведения Российской Федерации (статья 71 Конституции Российской Федерации), ни в предметах совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72). Хотя данный факт отнюдь не означает, что вопросы миграции относятся «по остаточному принципу» к вопросам исключительного ведения субъектов Российской Федерации (статья 73).
Напротив, на практике ключевая роль в сфере регулирования миграции и использования этого механизма для решения текущих экономических и демографических проблем принадлежит федеральному центру, тогда как субъекты Российской Федерации имеют ограниченные возможности для реализации собственной проактивной миграционной политики.
Тем не менее, органы власти субъектов Российской Федерации принимают значительное число актов не только в целях содействия реализации общегосударственной миграционной политики, но также разного рода концепции и стратегии регионального уровня, то есть документы целеполагания, а также государственные региональные программы.
Например, в Брянской области действует Концепция управления миграционными процессами до 2025 года. В этом документе, в частности, перечисляются задачи областной миграционной политики: «миграционное замещение естественной убыли коренного населения за счёт привлечения на постоянное место жительства соотечественников, проживающих за рубежом; снижение миграционной убыли населения; обеспечение кадрами необходимых профессий и уровня квалификации социально-экономического комплекса Брянской области, а также возрождение территорий аграрного сектора…» и др. (цит. по: Указ Губернатора Брянской области от 18 июня 2013 года № 431 «Об утверждении концепции управления миграционными процессами в Брянской области до 2025 года»). В Москве вопросы миграционных отношений частично включены в Стратегию национальной политики города до 2025 года (см. Постановление Правительства Москвы от 6 июня 2016 года № 312-ПП «О Стратегии национальной политики города Москвы на период до 2025 года» (с изменениями на 4 сентября 2018 года)). А в Санкт-Петербурге в рамках региональной государственной программы «Создание условий для обеспечения общественного согласия в Санкт-Петербурге» действует Подпрограмма 5, нацеленная на «создание условий для социальной, языковой и культурной адаптации мигрантов, направленных на снижение связанных с миграцией социальных рисков» (см. Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 4 июня 2014 года № 452 (ред. от 27.05.2022) «О государственной программе Санкт-Петербурга "Создание условий для обеспечения общественного согласия в Санкт-Петербурге"»).
Как справедливо отмечает академик Т.Я. Хабриева, для эффективного рассредоточения власти в сферах, представляющих взаимный интерес Российской Федерации и ее субъектов, необходимо исходить из конституционных принципов федерализма, в частности, принципа субсидиарности. Этот принцип требует, «чтобы решение стоящих перед властью задач осуществлялось на том уровне, на котором это возможно делать оптимально, прежде всего, с точки зрения доступности для граждан публичных услуг, максимального учета интересов граждан, проживающих на соответствующих территориях» [19, с.3].
На сегодняшний день в федеральном законодательстве отсутствуют акты, четко разграничивающего права и обязанности различных уровней власти в управлении миграционными процессами. С одной стороны, федеральный законодатель стремился закрепить всю миграционную сферу в ведении федеральных органов государственной власти. С другой стороны, многие нормативные правовые акты, касающиеся конкретных вопросов реализации миграционной политики, предполагают участие в их решении не только региональных, но и местных властей, причем не только на исполнительном, но и на регулирующем уровне.
В целом, нет сомнений, что за исключением вопросов общегосударственного значения, входящих в предметы ведения Российской Федерации (в частности, регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации (п. «в» ст. 71 Конституции Российской Федерации), оборона и безопасность, обеспечение безопасности личности, общества и государства при применении информационных технологий, обороте цифровых данных (п. «м» ст. 71) и др.), регулирование различных аспектов миграционных процессов может и должно быть предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (с четко определенными полномочиями), поскольку отношения в сфере миграции существенно затрагивают интересы регионального, а также местного уровня власти.
Подобную модель демонстрирует Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ (ред. от 23.07.2013) «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», который, помимо прочего, определяет полномочия Российской Федерации в области отношений с соотечественниками (ст. 19), полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 19.1 – появилась в 2005 г., дополнения внесены в июле 2010 г.), а также устанавливает возможность участия органов местного самоуправления в реализации государственной политики в отношении соотечественников (ст. 19.2 – появилась в июле 2010 г.). В пределах своих полномочий субъекты Российской Федерации вправе разрабатывать и принимать законы и иные нормативные правовые акты регионального уровня, а также свои государственные программы в области отношений с соотечественниками (см., например: Постановление Правительства Вологодской области от 09 декабря 2019 г. №1182 «Об основных направлениях реализации на территории области полномочий субъектов Российской Федерации в области отношений с соотечественниками за рубежом»; Постановление Правительства Самарской области от 10 февраля 2020 г. № 80 «О внесении изменений в постановление Правительства Самарской области от 04.02.2014 № 48 "Об утверждении государственной программы Самарской области "Оказание содействия добровольному переселению в Самарскую область соотечественников, проживающих за рубежом" на 2014 – 2023 годы»; Постановление Правительства Свердловской области от 18 февраля 2021 г. № 84-ПП «Об утверждении комплексной программы Свердловской области "Поддержка соотечественников, проживающих за рубежом" на 2021 - 2025 годы»; и мн. др.).
В качестве институционального механизма согласования интересов и координации действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации создана и действует Правительственная комиссия по миграционной политике. В положении о комиссии указано, что федеральные и региональные органы исполнительной власти взаимодействуют лишь в целях реализации единой государственной миграционной политики (см. Постановление Правительства Российской Федерации от 26 мая 2009 г. № 450 (ред. от 17.08.2020) «О Правительственной комиссии по миграционной политике» (вместе с «Положением о Правительственной комиссии по миграционной политике») // СЗ РФ. 2009. № 22. Ст. 2726). Тем не менее, в перечень её задач входят и регулирующие полномочия, в частности: разработка основных направлений совершенствования правового регулирования в сфере миграции (п. «б» ст. 3); координация действий по регулированию миграционных процессов (п «в» ст. 3); подготовка согласованных предложений по приоритетным вопросам внешней и внутренней миграции с учетом развития этих процессов в Российской Федерации и иностранных государствах (п. «г» ст.3).
Однако, как уже было упомянуто выше, в целом законодательно утвержденное разграничение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в сфере регулирования миграции отсутствует, а потому нет ясных представлений об объеме полномочий и ответственности каждого уровня.
Сферы участия субъектов РФ
На практике регионы имеют ограниченный набор возможностей для корректировки государственной миграционной политики. Тем не менее, существует ряд механизмов, которые позволяют субъектам Российской Федерации опосредованно влиять на федеральные решения по регулированию потоков трудовых мигрантов с учетом потребностей региональных рынков труда.
Так, в соответствии с положениями Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ (ред. от 02.07.2021) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», субъекты Российской Федерации принимают участие в определении и корректировке квот на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание (п. 2 ст. 6); в формировании квот на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности (пп.1, 3 ст. 18); а также ежегодно определяют потребность в привлечении иностранных работников, прибывающих в Российскую Федерацию на основании визы, оценивают эффективность использования иностранной рабочей силы, вклад иностранных работников, прибывающих в Российскую Федерацию на основании визы, в социально-экономическое развитие данного субъекта Российской Федерации (ст. 18.1).
Руководители субъектов Российской Федерации вправе приостанавливать выдачу патентов на территории региона (п.3 ст. 13.3) и устанавливать запрет на привлечение хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на территории региона, иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность на основании патентов, по отдельным видам экономической деятельности (п. 6 ст.18.1).
Кроме того, субъекты Российской Федерации разрабатывают прогнозы балансов трудовых ресурсов, в которых должна быть указана потребность в иностранной рабочей силе; индексируют стоимость патента трудового мигранта, устанавливая коэффициент, отражающий региональные особенности рынка труда; ежемесячно получают информацию федерального центра о результатах мониторинга ситуации на рынке труда в региональном разрезе, показатели которого служат ориентиром для совершенствования региональной политики в сфере трудовой миграции.
Прогнозирование балансов трудовых ресурсов
Для корректировки государственной миграционной политики с учетом потребностей рынка труда важное значение имеет такой механизм, как прогнозирование субъектами Российской Федерации баланса трудовых ресурсов.
Эти прогнозы разрабатываются в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 июня 2011 г. № 440 (ред. от 16.08.2018) «О разработке прогноза баланса трудовых ресурсов» (вместе с «Правилами разработки прогноза баланса трудовых ресурсов»), а также Приказом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 15 апреля 2019 г. № 248н «Об утверждении методики разработки прогноза баланса трудовых ресурсов».
Прогноз баланса трудовых ресурсов должен содержать два взаимосвязанных раздела:
– ресурсная часть (трудоспособное население в трудоспособном возрасте; иностранные трудовые мигранты; лица, работающие за пределами трудоспособного возраста);
– распределительная часть (занятые в экономике, в т. ч. в разрезе видов экономической деятельности; не занятые в экономике).
Согласно методике, предполагается, что прогноз баланса трудовых ресурсов, в частности, включает в себя:
- ситуация на рынке труда в предшествующий год (и меры органов исполнительной власти);
- основные проблемы рынка труда;
- основные результаты прогноза.
Однако на практике региональные прогнозы не всегда содержат полный набор структурных элементов. Кроме того, не все субъекты Российской Федерации своевременно выполняют требование об открытом предоставлении указанных данных, в связи с чем, по 15 регионам информация в открытом доступе не была найдена, а по 9 регионам данные оказались неполными из-за отсутствия актуальных документов.
Таблица 1. Прогнозы общей численности трудовых ресурсов и иностранных трудовых мигрантов в субъектах Российской Федерации на 2022-2023 гг.*
|
Субъект РФ
|
Общая численность
трудовых ресурсов, тыс. чел.
|
В том числе иностранные трудовые мигранты,
тыс. чел.
|
|
2022
|
2023
|
2024
|
2022
|
2023
|
2024
|
|
Центральный федеральный округ
|
|
Белгородская область
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
Брянская область
|
631,7
|
631,9
|
-
|
7,0
|
7,0
|
-
|
|
Владимирская область
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
Воронежская область
|
1398,6
|
1400,2
|
1400,6
|
12,8
|
13,3
|
13,8
|
|
Ивановская область
|
553,87
|
|
Другие сайты издательства:
Официальный сайт издательства NotaBene / Aurora Group s.r.o.
|
Перепечатка материалов допускается только в некоммерческих целях со ссылкой
на оригинал публикации. Охраняется законами Российской Федерации.
Любые нарушения закона преследуются в судебном порядке. © ООО "НБ-Медиа" |
|
|
